oze

Po wiatrakach przyszła kolej na prosumentów.

To kolejny zamach na odnawialne źródła energii; tym razem w postaci zmiany systemowej ustawy o OZE . W efekcie możemy mieć definitywny koniec rozwoju nowoczesnej energetyki odnawialnej w Polsce, a zwłaszcza marzeń o powszechnej energetyce obywatelskiej.
Podczas, gdy 5 maja 2016 r. na stronie Sejmu został opublikowany zapowiadany od dawna projekt nowelizacji ustawy o odnawialnych źródłach energii, to już pierwsze czytanie zaplanowano na posiedzeniu Sejmu 18-20 maja, a nowe przepisy mają wejść w życie od 1 lipca. Projekt powstał wprawdzie w Ministerstwie Energii, ale został zgłoszony jako projekt poselski by być przyjęty w ekspresowym tempie, oczywiście bez konsultacji i oceny skutków regulacji. Ustawa zakłada między innymi powrót do współspalania na szeroką skalę biomasy i wprowadza niekorzystne dla rozwoju energetyki obywatelskiej zmiany, w tym usunięcie z ustawy o OZE taryf gwarantowanych dla mikroinstalacji.

Ekspresowo, bez konsultacji i oceny skutków wprowadzenia nowych regulacji.

Energetyka jest jednym z kluczowych segmentów gospodarki, a procesy legislacyjne jej dotyczące powinny być transparentne i opierać się na rzetelnych analizach. Tymczasem – po grudniowej nowelizacji ustawy o OZE oraz projekcie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych – do Sejmu został wniesiony kolejny projekt ustawy z zakresu szeroko rozumianej energetyki, który nie przeszedł sformalizowanych konsultacji społecznych oraz etapu uzgodnień międzyresortowych, a także niezawierający kluczowego elementu uzasadnienia, jakim jest Ocena Skutków Regulacji.
Projekt został wniesiony jako inicjatywa poselska, choć nie ulega wątpliwości, że został on przygotowany w Ministerstwie Energii (co wielokrotnie publicznie podkreślali przedstawiciele resortu) Zabieg ten pozwolił obejść wynikający z Regulaminu pracy Rady Ministrów wymóg opracowania oceny skutków regulacji, w tym w szczególności analizy wpływu projektu , w tym przypadku na prosumentów, innych wytwórców energii z OZE oraz odbiorców końcowych energii, a także wskazywać źródła danych, na jakich opierali się autorzy projektu i przyjętych do obliczeń założeń. Ponadto, jako projekt poselski nie musi podlegać uzgodnieniom międzyresortowym i konsultacjom publicznym.
Przedstawione uzasadnienie do projektu jest niezwykle lakoniczne; nie odwołuje się ono nawet do wszystkich zawartych w projekcie zmian, a swego rodzaju „proteza” oceny skutków zajmuje łącznie pół strony tekstu. W przypadku tak istotnej ustawy, zawierającej dalece idące zmiany, taki tryb procedowania projektu należy ocenić jednoznacznie negatywnie.

Mikroinstalacje na nowych zasadach

Najdalej idące zmiany dotyczą przepisów dedykowanych mikroinstalacjom, tj. najmniejszym instalacjom OZE, o mocy do 40 kW. Projekt przewiduje uchylenie przepisów ustawy o OZE, które składały się na tzw. poprawkę prosumencką. Przepisy te – które nigdy nie weszły w życie – miały wprowadzać do polskiego prawa znany z innych Państw Członkowskich UE system rozliczeń w postaci tzw. taryf gwarantowanych (FiT). Tego typu mechanizmy opierają się na stałej, gwarantowanej przez określony czas cenie zakupu energii elektrycznej od mikrowytwórców przez przedsiębiorstwo obrotu energią. W zamian wnioskodawcy proponują system rozliczeń w formie „opustu”. W uzasadnieniu do projektu podkreślono, że (cyt.): „W wielu karach UE najbardziej rozpowszechnione jest stosowanie taryf gwarantowanych dla przedsiębiorców eksploatujących indywidualne mikroinstalacje. Powyższe jednak uniemożliwia szeroko zakrojony rozwój ruchu prosumenckiego, który zakłada wytwarzanie energii elektrycznej na własne potrzeby”.

Teza ta nie jest prawdziwa. W Polsce od wejścia w życie w 2013 r. tzw. małego trójpaku funkcjonowały i w dalszym ciągu funkcjonują regulacje umożliwiające odsprzedaż energii elektrycznej do sieci przez osoby fizyczne, bez konieczności prowadzenia przez nie sformalizowanej działalności gospodarczej. Dotychczas przepisy te nie były kwestionowane. Ponadto w Unii Europejskiej funkcjonują mechanizmy typu FiT, które nie są dedykowane wyłącznie przedsiębiorcom. Przykładem takiego państwa jest Grecja, w której z taryf gwarantowanych mogą skorzystać nie tylko osoby prywatne, ale także jednostki publiczne, np. szkoły. Taryfy FiT funkcjonują też od wielu lat w Niemczech, gdzie, wbrew treści uzasadnienia do projektu, przyczyniły się one do dynamicznego rozwoju ruchu prosumenckiego. Należy przy tym podkreślić, że system typu FiT jest możliwy do wprowadzenia na gruncie aktualnych unijnych regulacji z zakresu pomocy państwa, bez potrzeby wykonywania działalności w zakresie wytwarzanej energii elektrycznej.

W miejsce systemu typu FiT w projekcie przewidziano nienazwany i nieznany w UE system barterowych rozliczeń, na mocy którego mikrowytwórca będący prosumentem byłby uprawniony za każdą kWh energii elektrycznej wprowadzonej do sieci dystrybucyjnej odebrać z tej sieci 0,7 kWh energii (w przypadku mikroinstalacji o mocy do 7 kW). Odpowiednio, w przypadku mikroinstalacji o mocy większej niż 7 kW prosument mógłby odebrać już tylko 0,5 kWh, a w przypadku mikroinstalacji z dotacją (nawet tych o mocy 2-3 kW) – zaledwie 0,35 kWh.2
Autorzy projektu nie wskazali w uzasadnieniu, z czego wynikają akurat takie wartości. Należy też zwrócić uwagę, że mamy do czynienia z kolejną zmianą wartości wsparcia dla poszczególnych kategorii mikroinstalacji (przewidywane w obecnym brzmieniu ustawy o OZE mechanizmy różnicowały system i wartość wsparcia – odpowiednio – dla mikroinstalacji o mocy do 3, 10 oraz 40 kW).

Od odebranej na powyżej opisanych zasadach energii prosument nie uiszczałby opłat związanych z jej dystrybucją , za wyjątkiem opłaty OZE oraz – podwyższanej na mocy przedmiotowego projektu – opłaty przejściowej Co zaskakujące, prosument ma mieć możliwość uczestnictwa w omawianym systemie przez okres 10 lat, podczas gdy czas trwania wszystkich innych przewidzianych w ustawie o OZE mechanizmów wynosi, w zasadzie, 15 lat.

Kwestia ta nie została wyjaśniona w uzasadnieniu do projektu.

Powyższy mechanizm rozliczeń budzi szereg wątpliwości. Przede wszystkim, w uzasadnieniu do projektu nie przedstawiono żadnych danych lub wyliczeń, na których opierali się autorzy proponowanego systemu. W szczególności, z treści uzasadnienia do projektu nie dowiemy się, czy zostały wzięte pod uwagę faktyczne koszty wytwarzania energii w poszczególnych mikroinstalacjach. Tym samym nie wiadomo, czy proponowany mechanizm zapewnia potencjalnym prosumentom faktyczne wsparcie, czy też nie; czy przyjęta przez państwo regulacja gwarantuje przyszłym mikrowytwórcom energii zwrot z poniesionej mikroinwestycji, czy też wprost przeciwnie, a skutkiem skorzystania z przewidzianej w projekcie propozycji będzie strata finansowa.

Wątpliwości na gruncie proponowanego mechanizmu budzi również kwestia ewentualnej pomocy państwa dla przedsiębiorstw obrotu energią. Dany sprzedawca energii otrzymywałby bowiem de facto nieodpłatnie pewien procent (w zależności od odpowiedniego współczynnika korekcyjnego) energii wprowadzonej przez prosumenta do sieci, którą to energię odsprzedaje on następnie po cenie detalicznej innym odbiorcom końcowym. Co więcej, proponowany system zakłada, że w przypadku zaistnienia ewentualnej nadwyżki energii wprowadzonej do sieci nad energią pobraną z tej sieci w danym roku rozliczeniowym, prosument nie otrzyma żadnej rekompensaty, a całość tejże nadwyżki należałoby uznać za korzyść po stronie sprzedawcy energii., widać wyraźnie, że proponowany system wsparcia prosumentów jest całkowicie nietransparentny – nie wiadomo kto, czy i jaką korzyść otrzymuje. Żadnych wskazówek w tym zakresie nie zawiera również uzasadnienie do projektu. Z uwagi na te zastrzeżenia, system ten należałoby notyfikować Komisji Europejskiej, na ogólnych zasadach, jako potencjalną pomoc państwa. O tyle dobrze, że wówczas rząd byłyby już bezwzględnie obowiązany przedłożyć KE Projekt de facto likwiduje (uchylając art. 41 ust. 14 ustawy o OZE ) – choć nie ma o tym w ogóle mowy w uzasadnieniu – obowiązujący, zaledwie od 1 stycznia br., system net-meteringu, obejmujący bilansowanie – w okresach półrocznych – samej energii elektrycznej (z koniecznością zapłaty przez mikrowytwórcę opłaty dystrybucyjnej za całość energii pobranej z sieci oraz obowiązkiem zapłaty przez odpowiedniego sprzedawcę energii równowartości średniej ceny rynkowej za ewentualną nadwyżkę energii wprowadzonej do sieci nad energią pobraną z tej sieci). Z uwagi na fakt, że z początkiem roku nie wszedł jeszcze w życie art. 41 ust. 1 ustawy o OZE, w praktyce, jak dotychczas, z systemu tego korzystają wyłącznie osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej. Od 1 lipca br. z tego mechanizmu mieli mieć możliwość skorzystać wszyscy wytwórcy energii elektrycznej w mikroinstalacji (a zatem także przedsiębiorcy), eksploatujący wszystkie kategorie mikroinstalacji.stosowne dane liczbowe.

Po wejściu w życie projektu przedsiębiorca eksploatujący mikroinstalacje, w których energia elektryczna została wytworzona po raz pierwszy po 30 czerwca 2016 r. będzie uprawniony jedynie do sprzedaży energii elektrycznej po średniej cenie rynkowej z poprzedniego kwartału; nie będzie natomiast on mógł bilansować z przedsiębiorstwem obrotu ilości energii wprowadzonej do sieci dystrybucyjnej z energią pobraną z tej sieci. Paradoksalnie jednak – w związku z faktem, że projekt nie przewiduje uchylenia art. 44 ust. 13 ustawy o OZE, który to przepis przewiduje mechanizm bilansowania energii w danym półroczu – z przewidywanego w pierwotnym brzmieniu ustawy o OZE systemu net-meteringu będą mogli skorzystać przedsiębiorcy eksploatujący istniejące lub zmodernizowane mikroinstalacje, w tym instalacje oddane do użytku w pierwszym półroczu 2016 r. Nie wiadomo, czy taka właśnie była intencja wnioskodawców projektu (jak wspomniano, w uzasadnieniu nie ma na ten temat ani jednego słowa). Nawet jeżeli tak, to trudno jest wskazać jakiekolwiek racjonalne uzasadnienie dla proponowanych zmian.

Ta sytuacja obrazuje zasadniczy problem krajowych przepisów z zakresu odnawialnych źródeł energii, jakim jest nieustanna zmienność regulacji i brak elementarnej pewności prawa, co ma kluczowe znaczenie zwłaszcza w przypadku nieprofesjonalnych uczestników rynku energii, jakimi są wytwórcy energii elektrycznej w mikroinstalacji. Stanowi to zasadniczą barierę dla rozwoju krajowych przedsiębiorstw z sektora OZE, które bez stabilnego otoczenia legislacyjnego nie będą ryzykować inwestycji kapitału we własny rozwój.

Porównując przywołane powyżej mechanizmy, należy przede wszystkim wskazać, że gwarantowany ustawą okres trwania systemu rozliczeń dla prosumentów wynosić ma 10 lat, a w przypadku przedsiębiorców – 15 lat. Zlikwidowana zostanie także możliwość odsprzedaży przez prosumenta nadwyżek energii wprowadzonej do sieci. Ponadto – w szczególności w związku z proponowaną zmianą brzmienia art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o OZE oraz brakiem adekwatnych przepisów przejściowych37 – nie jest jasne, czy wytwórcy energii elektrycznej w mikroinstalacji będący prosumentami w rozumieniu proponowanego, nowo dodanego art. 2 pkt 27a ustawy o OZE których po 1 stycznia br. zaczął obowiązywać określony w art. 41 tej ustawy system net-meteringu (który to mechanizm miał być zagwarantowany przez okres 15 lat) będą mogli pozostać w tym systemie, czy też będą oni obowiązani przejść do systemu tzw „opustowego”. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie zwłaszcza w przypadku osób fizycznych eksploatujących mikroinstalację, na zakup której uzyskano dotację inwestycyjną. Należy przy tym wskazać, że mechanizm dedykowany przedsiębiorcom nie różnicuje poziomu wsparcia, jakiekolwiek by ono nie było, dla mikroinstalacji z dotacją i bez dotacji.

Definicja prosumenta

Do tej pory z mechanizmów wspierających wytwarzanie energii z OZE w mikroinstalacji, przewidzianych czy to w Prawie energetycznym, czy też w ustawie o OZE, mogli skorzystać wyłącznie przedsiębiorcy oraz osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej.
Dotychczasowe regulacje wykluczały zatem możliwość udziału w systemach wsparcia przez szereg podmiotów, które nie są osobami fizycznymi i jednocześnie nie prowadzą lub nie mogą prowadzić działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii (zwłaszcza przez podmioty publiczne). Projekt przewiduje dodanie do ustawy o OZE, w art. 2 pkt 27a, definicji legalnej prosumenta, czego skutkiem będzie umożliwienie szerszej partycypacji w mikrogeneracji energii z OZE. O ile samo wprowadzenie do ustawy definicji prosumenta należy ocenić w sposób pozytywny, to już jej proponowana konstrukcja musi budzić istotne zastrzeżenia.
Projekt dokonuje podziału wytwórców energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii w mikroinstalacji na przedsiębiorców oraz prosumentów, przy czym zgodnie z treścią projektu niektórzy prosumenci mogą być jednocześnie przedsiębiorcami. Przedsiębiorcy będą mieli możliwość skorzystania z omówionych powyżej mechanizmów, o których mowa w art. 41 albo art. 44 ust. 13 ustawy o OZE (albo, ewentualnie, z mechanizmu aukcyjnego), natomiast prosumenci – z systemu „opustowego”, o którym mowa w proponowanym brzmieniu art. 4 tejże ustawy.
Prosumentem w rozumieniu projektu może być każdy odbiorca końcowy, tak niewykonujący jak i wykonujący działalność gospodarczą (za wyjątkiem przedsiębiorstw energetycznych w rozumieniu Prawa energetycznego), który:

  • wytwarza energię w celu jej zużycia na „potrzeby własne”; i
  •  potrzeby te są niezwiązane z wykonywaną przez dany podmiot działalnością gospodarczą (w przypadku prosumentów będących przedsiębiorcami).

Należy wskazać, że proponowany w projekcie system „upustowy” opiera się na bezpośrednich przepływach energii pomiędzy mikroinstalacją a siecią dystrybucyjną. Rodzi się zatem pytanie, czy energię wprowadzoną przez prosumenta do sieci, która została faktycznie zużyta przez inny podmiot, można rzeczywiście zakwalifikować jako energię wytworzoną w celu jej zużycia na „potrzeby własne”?

Kolejny problem powstaje w przypadku prosumentów prowadzących działalność gospodarczą i ma związek z proponowaną konstrukcją, w myśl której wytwarzana energia ma być zużywana na potrzeby niezwiązane z wykonywaną działalnością. Wyobraźmy sobie przypadek osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą w lokalu, w którym jednocześnie mieszka (np. nauczyciela języków obcych). Wówczas energia zużywana w takim lokalu jest wykorzystywana częściowo na potrzeby niezwiązane, a częściowo na potrzeby związane (praca na komputerze, oświetlenie, ładowanie telefonu, z którego następuje kontakt z klientami itd.) z wykonywaną przez taką osobę działalnością gospodarczą. Powstają zatem pytania, czy taka osoba mogłaby w ogóle skorzystać z systemu „opustowego”, przewidzianego w nowym brzmieniu art. 4 ustawy o OZE, a jeżeli tak, to czy co do całości, czy też części zużywanej energii elektrycznej i, ewentualnie, kto i w jakim trybie miałby o tym decydować? Ponadto, czy w analizowanym przypadku należałoby zainstalować odrębny układ pomiarowo-rozliczeniowy dla takiego, umownego, „biura” i odrębny dla pozostałej części lokalu (o ile w ogóle byłoby to możliwe), przy czym mikronstalacja OZE byłaby przyłączona wyłącznie do tego drugiego licznika?
Konkludując, zaproponowana w projekcie definicja prosumenta jest nieprecyzyjna. W szczególności, końcowy fragment tej definicji powoduje, że nie jest możliwe klarowne rozróżnienie, czy dany mikrowytwórca jest, czy też nie jest prosumentem w rozumieniu proponowanego w projekcie , a w konsekwencji – z którego z przewidzianych w ustawie mechanizmów rozliczeń może on skorzystać.

Mikroinstalacje w sieci

W projekcie przewidziane zostały zmiany w zakresie procedury przyłączenia mikroinstalacji do sieci. W szczególności, zaproponowane zostało nowe brzmienie art. 7 ust. 8d7 Prawa energetycznego, na mocy którego, w tzw. zgłoszenowym trybie przyłączenia mikroinstalacji39, przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się dystrybucją energii będzie obowiązane przyłączyć mikroinstalację do sieci nie później niż w terminie 30 dni od dnia dokonania adekwatnego zgłoszenia. Zmianę tę trzeba ocenić w sposób bardzo pozytywny. W ten sam sposób należy ocenić szereg dodawanych do ustawy o OZE oraz Prawa energetycznego przepisów mających na celu potwierdzenie, czy też zagwarantowanie prosumentom praw o charakterze konsumenckim.
Wątpliwości musi natomiast budzić nowo dodawany art. 7 ust. 8d10 Prawa energetycznego, na mocy którego dany operator systemu dystrybucyjnego będzie mógł zmniejszyć obciążenie, a nawet całkowicie odłączyć od sieci mikroinstalację przyłączoną do jego sieci, jeżeli wytwarzanie energii elektrycznej w tej mikroinstalacji stanowi zagrożenie bezpieczeństwa pracy tej sieci.

Podobne uprawnienie istnieje już na gruncie Prawa energetycznego w stosunku do Operatora Systemu Przesyłowego jednak odnosi się ono do absolutnie wyjątkowych sytuacji związanych z zagrożeniem bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej. Ponadto, przepis ten wydaje się zbyt uznaniowy. W żadnym miejscu w ustawie nie jest zdefiniowane, co należy rozumieć pod pojęciem: „zagrożenia bezpieczeństwa pracy sieci”. Co więcej, w proponowanej regulacji nie zostało wyraźnie wskazane, do jakiego momentu mogłoby trwać takie zmniejszenie obciążenia lub odłączenie mikroinstalacji, albo czy takie zmniejszenie obciążenia lub odłączenie mikroinstalacji od sieci miałoby lub mogłoby następować na stałe. W związku z tym należałoby postulować wprowadzenie katalogu sprecyzowanych przesłanek, które ograniczałyby możliwość korzystania z takich uprawnień w sposób nieuzasadniony.

Zdecydowanie pozytywnie należy ocenić propozycję likwidacji cokwartalnego obowiązku sprawozdawczego w zakresie ilości wytworzonej w danej mikroinstalacji i wprowadzonej do sieci energii elektrycznej43, za którego niedochowanie groziła (i nadal grozi) obligatoryjna kara w wysokości 1000 PLN. Proponowane zmiany miałyby dotyczyć nie tylko prosumentów, ale wszystkich wytwórców energii w mikroinstalacji. Na aprobatę zasługują również proponowane przepisy przejściowe w zakresie odstąpienia od wymierzenia ww. kar administracyjnych lub umorzenia toczących postępowań.

System aukcji – koszyki niby-technologiczne

Projekt przewiduje pozostawienie istniejących już w ustawie o OZE podziałów na odrębne aukcje na sprzedaż energii elektrycznej wytwarzanej z OZE dla istniejących i nowych instalacji
Projektodawcy zrezygnowali jednak z utrzymywania wyodrębnionej puli dla ilości energii elektrycznej, która może zostać wytworzona w instalacjach OZE o stopniu wykorzystania mocy zainstalowanej mniejszym niż 4000 MWh/MW/rok.
Zamiast tego zaproponowano podział na sześć różnych „koszyków”, które nie są jednak tzw., koszykami technologicznymi. Oznacza to, że w ramach każdego koszyka będą ze sobą rywalizować instalacje funkcjonujące w oparciu o różne technologie. Kolejność przeprowadzania aukcji w ramach tychże „koszyków” określić ma Rada Ministrów
Projekt ustanawia podział aukcji według koszyków, w ramach których konkurować mają następujące rodzaje instalacji:
1) instalacje o stopniu wykorzystania mocy zainstalowanej, łącznej bez względu na źródło pochodzenia, większej niż 3504 MWh/MW/rok (w ramach tego koszyka mogą konkurować tzw. dedykowane instalacje spalania wielopaliwowego (współspalania)
2) instalacje wykorzystujące do wytworzenia energii odpady (przy czym nie muszą to być instalacje spalające wyłącznie odpady, a zatem w koszyku tym również mogą konkurować dedykowane instalacje współspalania);
3) instalacje o stopniu wykorzystania mocy zainstalowanej większej niż 3504 MWh/MW/rok, w których emisja CO2 jest nie większa niż 100 kg/MWh (zatem, w koszyku tym będą mogły konkurować te same technologie50, co w pkt 1 powyżej, za wyjątkiem instalacji współspalania);
4) instalacje funkcjonujące w ramach makroklastra energii;
5) instalacje funkcjonujące w ramach mikroklastra energii;
6) wszystkie inne instalacje (dopiero tutaj wchodzą w grę elektrownie wiatrowe na lądzie oraz instalacje fotowoltaiczne).
Zatem, mając na uwadze fakt, że zgodnie z projektem w ramach klastrów energii mogą funkcjonować również instalacje wykorzystujące paliwa kopalne, dla technologii mogących wykorzystywać wyłącznie źródła odnawialne w projekcie zostały przewidziane zaledwie dwa z sześciu koszyków. Sytuację tę należy ocenić negatywnie z punktu widzenia szansy na większą dywersyfikację technologiczną w Krajowym Systemie Elektroenergetycznym jaką zdawało się dawać przyjęcie ustawy o OZE. Skutkiem wprowadzenia proponowanych zmian w systemie aukcyjnym może być petryfikacja obecnej struktury źródeł wytwarzających energię elektryczną w Polsce. Należy przy tym zaznaczyć, że jedną z przesłanek dopuszczającą odstępstwo od pełnej procedury przetargowej na gruncie unijnych regulacji z zakresu pomocy państwa stanowi właśnie „potrzeba zapewnienia dywersyfikacji”.
Należy podkreślić, że zdecydowanie bardziej przejrzysty i wskazany byłby podział systemu aukcyjnego na „czyste” koszyki technologiczne. Nie byłoby wówczas żadnych wątpliwości, kto z kim i na jakich zasadach konkuruje. Zgodnie z najnowszymi doniesieniami, tego typu system został uznany przez komisję Europejską za zgodny z unijnymi przepisami o pomocy państwa, w związku z czym byłby możliwy do wprowadzenia również w Polsce.Należy także zaznaczyć, że w uzasadnieniu do projektu próżno szukać informacji, czym zostało podyktowane przyjęcie wartości granicznej 3504 MWh/MW/rok.

Powrót wsparcia dla współspalania i istniejących, dużych elektrowni wodnych

Na mocy grudniowej nowelizacji ustawy o OZE i Prawa energetycznego, prawo do uzyskiwania świadectw pochodzenia (tzw. zielonych certyfikatów) straciły istniejące, duże elektrownie wodne, o mocy zainstalowanej większej niż 5 MW. Takie instalacje, przy obecnym brzmieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o OZE, zostały również pozbawione możliwości uczestnictwa w aukcyjnym mechanizmie wsparcia. W projekcie przewidziano natomiast, że systemie aukcyjnym miałyby brać udział także większe, istniejące elektrownie wodne, tj. instalacje o mocy do 20 MW włącznie.
Co więcej, projekt przewiduje swego rodzaju „renesans” współspalania. Od początku bieżącego roku tzw. „zwykłym” instalacjom spalania wielopaliwowego, przysługują zielone certyfikaty skorygowane współczynnikiem 0,5. Zgodnie z przyjętym w ubiegłym roku brzmieniem ustawy o OZE wsparcie w pełnej wysokości miały otrzymywać wyłącznie istniejące, tzw. dedykowane instalacje spalania wielopaliwowego, które, choć różnią się pod względem technologicznym (dostosowany system odrębnego podawania węgla i biomasy do wspólnego kotła), to także spalają paliwa kopalne z odnawialnymi w jednej komorze paleniskowej. Dedykowane instalacje współspalania miały mieć też możliwość przejścia do mechanizmu aukcyjnego, w ramach puli przeznaczonej dla istniejących instalacji.Ustawa o OZE nie przewidywała natomiast żadnego publicznego wsparcia dla, ewentualnych, nowych instalacji współspalania.
Zasadnicze zmiany w tym zakresie zostały przewidziane w projekcie zmiany ustawy. Stanowi on, że w aukcjach dla nowych instalacji będą mogły brać udział wszystkie rodzaje dedykowanych instalacji współspalania. Co więcej, w związku z proponowaną zmianą definicji legalnej dedykowanej instalacji spalania wielopaliwowego, w istotny sposób poszerzony zostanie krąg instalacji, które będą mogły być za takowe uznane (dotyczy to zarówno nowych, jak i istniejących instalacji). W szczególności, w przypadku instalacji wykorzystujących technologię fluidalną, do uznania jej za dedykowaną instalację współspalania wystarczy 20-procentowy (a nie, tak jak dotychczas – 30-procentowy) udział biomasy.W związku z dopuszczeniem nowych dedykowanych instalacji współspalania do udziału w aukcjach, z definicji zostało również usunięte ograniczenie w postaci konieczności uzyskania przez taką instalację koncesji przed 30 czerwca 2014 r.

„Nową jakością” w przypadku instalacji wykorzystujących do wytwarzania energii biomasę i niejako uzasadnieniem dla zwiększenia udziału tego paliwa w strukturze wytwarzania energii elektrycznej z OZE ma być przewidywana w projekcie konieczność zapewnienia minimalnego udziału biomasy lokalnej, tj., przynajmniej początkowo, biomasy pozyskanej w promieniu nie większym niż 300 km od danej jednostki wytwórczej. Obowiązek ten miałby być stosowany od stycznia 2017 r. Nie wiadomo jeszcze, ile ów minimalny udział w całości stosowanej w danej instalacji biomasy miałby wynosić; bo ma to zostać określone dopiero w rozporządzeniu Ministra Energii. Należy również zauważyć, że zaproponowana w projekcie (na potrzeby zakwalifikowania biomasy jako biomasy lokalnej) odległość 300 km nie wyklucza oczywiście importu biomasy z zagranicy, w tym z krajów niebędących Państwami Członkowskimi UE.
Konkludując, powrotu do wspierania ze środków publicznych technologii współspalania, która służy wyłącznie wypełnianiu celów statystycznych wynikających z unijnej dyrektywy 2009/28/WE (OZE), a nie pożądanej dywersyfikacji w wytwarzaniu energii elektrycznej w Polsce, nie sposób jest ocenić w sposób pozytywny.

Klastry energii

Nową, proponowaną konstrukcją normatywną są tzw. mikroklastry i makroklastry energii. Zgodnie z proponowaną definicją miałyby to być cywilnoprawne porozumienia, w skład których mogłyby wchodzić osoby fizyczne, osoby prawne, tzw. ułomne osoby prawne, jednostki naukowe, jednostki badawczo-rozwojowe lub jednostki samorządu terytorialnego. Celem działalności tychże porozumień miałoby natomiast być wytwarzanie i równoważenie zapotrzebowania lub obrót energią z OZE lub z innych źródeł lub paliw. Inicjatywy te nie mogłyby wykraczać – odpowiednio – poza granice jednej gminy albo powiatu. Dla klastrów utworzone miałyby zostać odrębne koszyki w systemie aukcyjnym.
W związku z proponowaną definicją należy zauważyć, że klastry energii mają na celu zakorzenienie w ustawie o OZE czegoś na kształt znanych na Zachodzie, a niefunkcjonujących dotychczas w Polsce, spółdzielni energetycznych. Na pewno zatem jest to inicjatywa godna uwagi. Trzeba jednak zaznaczyć, że do tej pory nie było istotnych przeszkód prawnych, aby zawiązywać tego typu prywatnoprawne porozumienia, a tworzenie proponowanych w projekcie klastrów energii ma oczywiście charakter fakultatywny. Trudno więc prognozować, czy tego typu podmioty zaczną w praktyce powstawać. Należy przy tym wskazać, że projekt nie przewiduje zbyt wielu ułatwień dla tworzenia klastrów energii – w grę wchodzą tu de facto odrębne koszyki aukcyjne oraz możliwość wykonywania całej działalności w ramach jednej koncesji. Ponadto należy zauważyć, że, z uwagi na brzmienie art. 1 ust. 3 ustawy o OZE, proponowane w projekcie przepisy art. 38a ust. 3-8 powinny znaleźć się w Prawie energetycznym. Należy też wskazać, że projekt nie przewiduje delegacji do określania odrębnych cen referencyjnych dla instalacji mających konkurować w ramach koszyków dedykowanych klastrom energii i, generalnie, nie wiadomo na jakich zasadach miałaby następować kwalifikacja do tych kategorii aukcji.
Zgodnie z proponowanymi definicjami legalnymi mikro- oraz makroklastra energii, w ramach tychże porozumień mogłyby również funkcjonować instalacje wykorzystujące wyłącznie paliwa konwencjonalne (węgiel, gaz ziemny). Można zatem powziąć wątpliwość, czy właśnie ustawa o OZE jest najbardziej fortunnym miejscem na (chociażby pośrednie) wspieranie tego typu przedsięwzięć inwestycyjnych, a w związku z tym – czy proponowane rozwiązanie zyska aprobatę Komisji Europejskiej w ramach procedury notyfikacji systemu aukcyjnego jako pomocy państwa.

Niepewność inwestycyjna

Wątpliwości musi budzić też niedookreśloność trwania okresu wsparcia, ponieważ zgodnie z proponowanym, nowym brzmieniem art. 92 ust. 7 ustawy o OZE, 15-letni okres możliwości uczestniczenia w systemie aukcyjnym, mógłby zostać skrócony rozporządzeniem Ministra Energii. Skutkiem tego zabiegu legislacyjnego będzie spotęgowanie, i tak już bardzo dużej, niepewności inwestycyjnej dla potencjalnych, przyszłych inwestorów w instalacje OZE. To samo dotyczy proponowanego, nowo dodanego art. 83 ust. 3a ustawy o OZE, zgodnie z którym wytwórca, który nie uzyskałby deklarowanego stopnia wykorzystania mocy zainstalowanej (owych 3504 MWh/MW/rok) byłby obowiązany do zwrotu całości pomocy publicznej uzyskanej w drodze aukcji.
Pozytywnie należy z kolei ocenić przewidywany w art. 5 projektu mechanizm, mający na celu możliwość zapełnienia potencjalnej luki w dostarczaniu energii elektrycznej z OZE przez nowe instalacje, które faktycznie mogłyby już wytwarzać energię, ale nie wygrały jeszcze aukcji.

Opłata przejściowa

Projekt ustawy zakłada likwidację spółki OREO S.A. i powierzenie zadań związanych z rozliczaniem opłaty OZE istniejącemu podmiotowi – spółce Zarządca Rozliczeń S.A., który dotychczas wykonywał zadania związane z pokrywaniem tzw. kosztów osieroconych, wynikające z ustawy o KDT. O ile samo odstąpienie od mnożenia bytów administracyjnych można uznać na pożądane, to wątpliwości budzi już dopuszczenie możliwości „żonglowania” pomiędzy środkami pochodzącymi z opłaty OZE.

Jeszcze większe wątpliwości mogą budzić zmiany proponowane w samej ustawie o KDT, która reguluje mechanizm pomocy państwa dla wytwórców energii ze źródeł konwencjonalnych w związku z przedterminowym rozwiązaniem – niezgodnych z prawem unijnym – umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej. Przedmiotowy system pomocowy, co ważne, wraz z mechanizmem służącym do kalkulacji przez Prezesa URE odpowiednich stawek opłaty przejściowej, został w 2007 r. zatwierdzony decyzją Komisji Europejskiej. Tymczasem, w projekcie przewidziano uchylenie przepisów zawierających zaakceptowane przez KE algorytmy i zastąpienie ich nowo dodanym art. 11a ustawy o KDT, określającym w sposób sztywny stawki opłaty przejściowej dla poszczególnych odbiorców.

Należy przy tym wskazać, że proponowane stawki są zbliżone do wyjściowych wartości tejże opłaty z 2007 r., a w późniejszych okresach stawki opłaty przejściowej były istotnie niższe z opłaty przejściowej, przeznaczanej na pokrycie ww. kosztów osieroconych. Tytułem przykładu, w 2016 r. stawka opłaty przejściowej dla typowych gospodarstw domowych (zużywających powyżej 1200 kWh energii elektrycznej na rok) wynosi 3,87 PLN netto miesięcznie77, podczas gdy odpowiednia stawka przewidywana w projekcie ma wynosić 6,50 PLN. Warto podkreślić, że projektodawcy rezygnują z systemu FiT, który, według dostępnych kalkulacji, miał kosztować ok. 0,35 PLN/miesiąc, jednocześnie podwyższając miesięczną stawkę opłaty przejściowej dla gospodarstw domowych o 2,13 PLN (netto). Należy też zaznaczyć, że projekt nie przewiduje mechanizmu zmiany (spadku) wysokości stawek opłaty przejściowej.

Uzasadnione wątpliwości musi budzić też zmiana samej definicji legalnej opłaty przejściowej, a konkretnie dodanie do niej nowego elementu, który stanowi, że opłata ta jest przeznaczana także na (cyt.): „działania na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej” W żadnym miejscu projektu ani w jego uzasadnieniu nie sprecyzowano, o jakie konkretnie działania miałoby chodzić. Ponadto, nie wiadomo, jaki jest cel i uzasadnienie proponowanego w nowo dodawanych do art. 54 ustawy o KDT ust. 3-6, na mocy których Zarządca Rozliczeń S.A. miałby lokować środki finansowe w certyfikaty inwestycyjne państwowych funduszy inwestycyjnych, które to certyfikaty następnie mogłyby zostać wymienione na akcje przedsiębiorstw energetycznych (każdych, a nie tylko państwowych). W następnym kroku akcje te mogłyby z kolei zostać nieodpłatnie przekazane na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu do projektu nie ma ani jednego słowa na temat proponowanego w ustawie mechanizmu.

Gabriela Lenartowicz

(W artykule wykorzystano m.in. Analizę projektu nowelizacji ustawy o OZE autorstwa Wojciecha Kukuły i Tobiasza Adamczewskiego dla Client Earth oraz materiały z OdnawialneZrodlaEnergii.pl)